Municipalidad de Guatemala
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  Plan de Ordenamiento Territorial

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II. Formulación del pot
Objetivos del pot
 
  1. 06 La oferta vial y el Transmetro se localizan cerca de la demanda, es decir donde hay mayor intensidad de construcción y densidad poblacional y viceversa.

     
    Los objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial [POT] son, por lógica, más específicos que los enunciados en las políticas territoriales municipales, pero las refuerzan en todo sentido. Como primer paso en la formulación del POT por parte de la unidad Plan de Desarrollo Metropolitano, se definieron en septiembre de 2004 los diez objetivos básicos que debía cumplir el POT, previo a cualquier otra discusión, para dejar claro el sentido que debía llevar el proceso.
  2. Los diez objetivos del POT son los siguientes:1
    • Incentivar acceso a la vivienda y diversidad en la oferta de la misma.
    • Promover altas intensidades de construcción donde exista una adecuada oferta de transporte.
    • Limitar construcción en zonas de alto riesgo y proteger zonas naturales e históricamente valiosas.
    • Garantizar la participación ciudadana en el ordenamiento territorial local.
    • Garantizar la compatibilidad entre edificaciones y usos de inmuebles cercanos.
    • Incentivar usos del suelo mixtos.
    • Crear espacios públicos con alta vitalidad urbana.
    • Promover una red vial interconectada.
    • Dar certeza al propietario y al inversionista, promoviendo además las prácticas urbanísticas deseadas a través de incentivos.
    • Asegurar los recursos necesarios para la inversión municipal.
  3. Como ya se ha dicho, el principal problema que afrontará el Municipio de Guatemala en el futuro próximo es la reducción de la población que vive en su territorio,2 que tiene implicaciones negativas desde la perspectiva económica y ambiental, pero principalmente social para el municipio. Sin embargo, no sólo se trata de un tema cuantitativo, sino cualitativo en el sentido de proveer distintas opciones de vivienda, por lo que es parte de los objetivos del POT incentivar la mezcla de viviendas de distinto tamaño dentro de cada proyecto individual. La pregunta, consecuentemente, es cómo distribuir las densidades poblacionales y, con ello, la vivienda. El modelo teórico a seguir es que la utilización de la tierra debe ser más intensa 3tanto más cercano el lote se encuentre de las principales arterias de circulación, bajo la lógica que allí la tierra es más valiosa y que provee mejores opciones de movilidad hacia otros puntos de la ciudad. La planificación de la red vial coincide con la planificación de la red de Transmetro, que aumenta sustancialmente la capacidad de movilización de personas de una vía.4
  4. Esta forma de distribuir intensidades de edificación es consecuente con el objetivo de limitar la construcción en zonas de alto riesgo y el de proteger zonas naturales e históricamente valiosas. En estos lugares, la intensidad de uso de la tierra debe restringirse sustancialmente o eliminarse por completo.
  5. En la Ciudad de Guatemala, las áreas ecológicamente valiosas suelen coincidir con las zonas de alto riesgo -usualmente barrancos-, por lo que la limitación de construcción en zonas de alto riesgo puede dar lugar a áreas verdes manejadas de manera ambientalmente responsable que se constituyan en pulmones de la ciudad y espacios de ocio para la población.
  6. El POT, por su naturaleza de aplicación general en toda la ciudad, responde a las necesidades de distribución de intensidades de construcción globales y obviamente no toma en cuenta necesidades específicas locales de ordenamiento territorial. De esta cuenta, necesitará ser complementado por varios Planes Locales de Ordenamiento Territorial [PLOTs], que incluirán las variaciones para atender las condiciones específicas y especiales de cada sector, y que a la vez mantendrán concordancia con el POT.5 Es a través de los PLOTs que se podrá cumplir con el objetivo de participación ciudadana, teniendo esta herramienta además un fuerte componente educativo para con los vecinos y el futuro de su barrio o colonia.
  7. Recurrentemente los vecinos manifiestan su inconformidad por los efectos negativos de usos del suelo relativamente fuertes (comercio, oficinas, escuelas, etc.) sobre usos débiles (vivienda, hospitales, etc.). El ruido, el tráfico, el tamaño de edificación, la contaminación visual son sólo algunas de estas externalidades negativas que el POT tiene que regular y controlar para permitir la convivencia armónica entre distintos usos.6
  8. Pero por otro lado, la variedad de actividades (i.e. usos mixtos) en las distintas partes de la ciudad es importante por dos razones. Primero, porque garantiza que a lo largo de las distintas horas del día siempre haya actividad urbana en todos los barrios y zonas. Grandes espacios monofuncionales tienen un fuerte movimiento sólo en parte del día y el resto del tiempo son zonas muertas que invitan a la inseguridad y el vandalismo.
  9. Segundo, una variedad de usos del suelo puede eliminar la necesidad de largos viajes que requieran vehículo motorizado, pudiendo sustituirse por viajes a pie, en bicicleta y en transporte colectivo. Lógicamente, el objetivo no es provocar la mayor variedad en todas partes, sino normalizar los desbalances más obvios que existen en la ciudad, particularmente atrayendo vivienda a donde ahora no la hay y empleo/educación a donde escasean. En el caso de usos no residenciales en zonas predominantemente de vivienda, el tema de mezcla de usos del suelo es más una discusión de escala que del uso propiamente dicho.7
  10. Directamente relacionado a los usos mixtos es el objetivo de crear espacios públicos con alta vitalidad urbana. Desde su origen, las ciudades han enriquecido a sus habitantes por el contacto que provoca el roce formal e informal entre distintas personas. El hecho que nos estemos enclaustrando cada vez en enclaves más protegidos y ensimismados tiene en el largo plazo un fuerte efecto de exclusión social, que traerá consecuencias perjudiciales a la sociedad.
  11. Pero una alta actividad urbana tiene una razón más prosaica de ser: ha sido demostrado en varios estudios que los lugares donde hay bastante presencia de personas en las calles son los más seguros. En una ciudad con índices tan altos de inseguridad, calles con gente en la vía pública y en los edificios colindantes son una necesidad. 8 Varios aspectos de diseños del edificio tienen que ser tomados en cuenta para incentivar que el edificio se relacione de nuevo con la calle que tiene enfrente: que no se esconda tras muros impermeables, playas de estacionamiento, vidrios reflectivos o carriles de autoservicio.9
  12. Aunque la calidad de vida en espacios públicos implica también un tránsito vehicular reducido, no hay que olvidar que la topografía del Municipio de Guatemala y la falta de planificación a largo plazo han resultado en una red vial primaria escasa, concentrada, radial, y desconectada entre sí. Como parte de los objetivos del POT debe planificarse una red vial futura utilizando vías existentes, ampliando vías angostas y proyectando vías nuevas.
  13. El fin es tener una red vial interconectada que forme una cuadrícula virtual separada entre sí ente 1000 y 2000 m . Estas dimensiones no son coincidencia, pues permiten incluir en su interior barrios de tamaño adecuado, que permiten distancias que un peatón está dispuesto a caminar. 10 Esta red vial primaria, cuyos ejes en su mayoría atravesarían todo el municipio, permitirían que los viajes interzonales se realicen fuera de los barrios y con una multiplicidad de opciones de elección de ruta.
  14. Pero también al interno de los barrios el POT promoverá la interconexión de calles para facilitar los movimientos peatonales. En este sentido, grandes condominios cerrados, con muros perimetrales y garitas deberán ser desincentivados para proveer interconexión y accesos alternos a áreas aún no urbanizadas.11
  15. Como ya se ha expuesto en los puntos 12 a 23, las normativas urbanísticas vigentes a la fecha son complejas, rígidas, proscriptivas, se traslapan en cuanto a su aplicación espacial y muchas veces son contradictorias entre sí. 12 También existe mucha discrecionalidad en las distintas dependencias municipales en cuanto a la autorización de casos no contemplados en los reglamentos actuales o para resolver conflictos generados por inconsistencia entre normativas. El resultado es la incertidumbre en propietarios e inversionistas sobre lo que puede edificarse en un terreno.
  16. Esto es especialmente problemático para usos del suelo débiles como la vivienda (que además es lo que se quiere incentivar), que se ven impactados fuertemente por usos e intensidades más fuertes en los lotes aledaños. Los propietarios e inversionistas se tratan de proteger de estos efectos a través del enclaustramiento en condominios o la huida hacia los suburbios en otros municipios, que precisamente son prácticas que no se quieren incentivar.13
  17. Por tanto, el POT deberá ser una normativa general, simple y clara que tendrá su aplicación territorial en un mapa único y que sustituya a la mayoría de reglamentos urbanísticos vigentes. 14Adicionalmente, el POT debe ser prescriptivo (es decir, que diga lo que se permite más que lo que se prohibe) y basado en incentivos que muevan al vecino inversionista a adoptar las prácticas urbanísticas que se desean.
  18. Finalmente, el POT deberá cumplir también con el objetivo de mantener un cuidadoso balance entre los incentivos -que reducirán los ingresos municipales- y los desincentivos -que tendrán el efecto contrario- para garantizar que la Municipalidad de Guatemala siempre cuente con los recursos necesarios para el financiamiento de acciones y proyectos en el espacio público que coadyuven con la inversión privada para crear los barrios y la ciudad que los vecinos quieren.
 
 

1 En base al documento interno: Plan de Desarrollo Metropolitano (2004). Código Urbano General: Porqué, cómo y qué. Guatemala: Municipalidad de Guatemala. Documento interno. Nótese que para ese entonces el POT todavía tenía otro nombre.

2 ver puntos 1 al 11 de este documento.

3 Con intensidad de uso del suelo se entiende, en términos generales, la proporción de metros cuadrados que se pueden edificar por cada metro cuadrado de terreno disponible.

4 Un carril de autopista puede llegar a manejar un volumen de hasta 2,500 personas por hora con tránsito vehicular mixto, mientras que el mismo carril dedicado a vía exclusiva de transporte colectivo tipo bus rápido puede manejar hasta 30,000 personas por hora. La discusión se reduce básicamente a un argumento de eficiencia en el uso de un bien limitado: la vía pública.

5 Por lógica, el POT nunca podrá llegar al nivel de detalle requerido por las necesidades de todos los barrios y colonias. Por esto, y para incentivar la participación ciudadana, se dejan los detalles a los vecinos mismos, estableciendo parámetros de variabilidad para que un PLOT (o la suma de éstos) no desvirtúe la planificación a nivel ciudad del POT.

6 Un hotel es el ejemplo perfecto de como externalidades negativas son internalizadas: en el mismo edificio coexisten vivienda, restaurante, discoteca, oficinas, parqueos, etc.

7 Por ejemplo, no es lo mismo ubicar un Hipermercado en el centro de una colonia de la zona 7 que una tienda de barrio, aunque ambos establecimientos vendan los mismos productos.

8 Jane Jacobs, influyente crítica de la ciudad moderna, le llama a esto el efecto de 'ojos en la calle', al que le adscribe un poder de vigilancia mayor que a un cuerpo de policía dedicado a proteger un barrio.

9 Esto no quiere decir que deban prohibirse estos elementos en una edificación, sino que deben estar ubicados en el lugar adecuado para garantizar una buena relación entre el edificio y la calle.

10 Distintos estudios han mostrado que la distancia máxima que un peatón está dispuesto a caminar en un ambiente urbano adecuado fluctúa entre 400 y 800 m .

11 El efecto negativo de espacios cerrados es más un tema de escala que del cerramiento mismo, pues no es lo mismo un condominio de 6 casas insertado en un tejido urbano con calles interconectadas, que una lotificación de 15 manzanas con un sólo punto de ingreso a través de garitas. Esto último trae consigo el congestionamiento de la vía a la que desemboca a costa de las calles internas que nadie, más que los vecinos, pueden utilizar. Asimismo, se limita el desarrollo de tierra que colinda con el condominio y no con la vía pública. Se evidencia una internalización de los beneficios y una externalización de los perjuicios.

12 Un análisis gráfico realizado en 2005 por el Plan de Desarrollo Metropolitano en donde se sobrepusieron en un mismo plano todas las normativas urbanísticas que tienen aplicación en un área específica del municipio mostró que existen muchos traslapes y que en varios lugares aplican distintos criterios de intesidad de uso del suelo. Esto conlleva a pensar que (1) es complicadísima la aplicación de las normativas existentes, o (2) que en realidad se aplican discrecionalmente.

13 El 'encerramiento' en condominios es negativo porque se internalizan los beneficios y se externalizan los perjuicios, al mismo tiempo que se crea una segregación socioespacial y se reduce la vitalidad de la vida urbana en la calle. La 'huida' hacia los suburbios implica, principalmente, la reducción de vivienda en el Muncipio de Guatemala y el aumento de los problemas asociados con el movimiento pendular diario entre residencia y empleo o estudio.

14 ver puntos 176 a 181 de este documento.

 
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